La historia de Venezuela en el último siglo ha sido, en esencia, la memoria de sus leyes de hidrocarburos. Ahora bien, la trayectoria jurídica de la industria petrolera no es una simple sucesión de gacetas oficiales, es el registro de una batalla centenaria por la identidad nacional. Desde 1920 hasta el presente 2026, la República ha transitado por trece instrumentos normativos que reflejan las tensiones, los fracasos y los anhelos de una nación que intenta manejar su propia riqueza. Este recorrido no es solo técnico, es la crónica de cómo pasamos de ser un enclave extractivo de país rural, a buscar un modelo petrolero competitivo y soberano que logre conciliar la inversión extranjera con el interés supremo del Estado.
El ciclo se abre con la Ley de Hidrocarburos de 1920, el primer intento de Gumersindo Torres por establecer una soberanía fiscal básica. Sin embargo, entre el periodo comprendido entre 1921 y 1938 se promulgaron siete Leyes de Hidrocarburos, siendo reconocidas por la historiografía como «Leyes a la Carta», donde el Estado participaba como espectador. En esta etapa, el capital privado no sólo operaba y administraba los campos petroleros; sino que fijaba reglas de juegos y normas para su funcionamiento a favor de sus capitales e intereses. Venezuela, carente de técnicos, profesionales y expertos en el área, con instituciones frágiles aceptó un esquema de sumisión técnica y económica bajo las miradas fijas de potencias extranjeras.
Pero el tiempo traería consigo el despertar y fortalecimiento nacionalista, comenzaban a darse pasos en el aprendizaje y la soberanía fiscal, dando así paso al punto de inflexión con la LOH de 1943. Para este año en el marco jurídico petrolero logra consensuarse aquella reforma que además de ser un hito administrativo, es la génesis de la institucionalidad petrolera. Por primera vez, la nación unificó el régimen legal y exigió una participación equitativa de los beneficios, el popular «50/50» también conocido como fifty-fifty en su idioma inglés. Nace la era de la «soberanía fiscal», el país aprendió a cobrar, a auditar y a entender el valor de sus recursos, aunque la operatividad y el conocimiento profundo de los yacimientos siguieran en manos foráneas.
Este proceso de maduración condujo inevitablemente a promulgar la Ley Orgánica que Reserva al Estado la Industria y el Comercio de los Hidrocarburos (LOREICH) de 1975, haciendo efectiva la nacionalización a partir del 1ro de enero de 1976, llegaba el momento de transferir de manera consensuada y pacifica el control de la industria hidrocarburífera por parte de las trasnacionales a la República. Este hito permitió la creación de Petróleos de Venezuela S.A., (PDVSA), pero se indemnizó a las compañías extranjeras y marcó un cambio soberano en la gestión energética. El Estado pasó de ser un socio recaudador a un propietario operador. No obstante, el desafío de la soberanía mutó, ya no se trataba solo de quién era el dueño del crudo, sino de quién poseía la tecnología para extraerlo.
Ahora bien, el periodo de la post-nacionalización configuro un escenario de tensión entre el país y su operadora. A diferencia de otras nacionalizaciones traumáticas en el mundo, la venezolana buscó preservar la continuidad operativa. Después de 1976, fuimos dueños del petróleo, pero no logramos resolver la contradicción entre una empresa que quería ser eficiente y un Estado que solo quería renta.
Sin embargo, esta etapa no supuso una ruptura total con el modelo concesionario previo, sino una transmutación del mismo. Bajo la figura de los Contratos de Asistencia Técnica y Comercialización, las operadoras internacionales que habían sido formalmente nacionalizadas permanecieron como asesoras indispensables, revelando que la propiedad del suelo no garantizaba, per se, el dominio del conocimiento operativo. La nación era la dueña de los activos, pero las corporaciones extranjeras seguían siendo las dueñas de los procesos.
Es así como dicho periodo caracterizó por la tensión entre el Ministerio de Energía y la recién creada PDVSA. Mientras el primero buscaba ejercer la rectoría política, la segunda adoptó una cultura de autonomía corporativa bajo normas de derecho privado. Esta dualidad permitió la implementación de la Estrategia de Internacionalización, un mecanismo legal-financiero mediante el cual la industria nacional desvió capitales hacia la adquisición de refinerías en el extranjero (CITGO en EE. UU., y Veba Oel en Alemania). El argumento técnico fue asegurar mercados, pero el resultado legal fue la creación de un ‘blindaje’ que alejó la renta petrolera del fisco nacional, exacerbando la desinversión en los campos petroleros y preparando el terreno para la crisis de los 80.
Este aprieto financiero de los años 80 desnudó la vulnerabilidad técnica del país. Al agotarse el flujo de caja estatal, los proyectos de crudos extrapesados de la Faja del Orinoco (entonces considerada una reserva de bitúmenes de baja rentabilidad) quedaron paralizados. La insuficiencia del ahorro interno y la imposibilidad del Estado para asumir nuevos riesgos geológicos obligaron al legislador a buscar interpretaciones flexibles de la LOREICH. La soberanía operativa, que en 1976 parecía un destino final, se convirtió en los 80 en una carga financiera que la nación ya no podía sostener en solitario.
Ante el estancamiento productivo de finales de los 80, la llamada Apertura Petrolera de los 90 emergió no como una opción, sino como una respuesta de emergencia al vacío dejado por la crisis de la década anterior. Eran evidente las limitaciones del modelo estatista frente a la necesidad de capital y tecnología, recurriendo a interpretaciones del Artículo 5 de la LOREICH, se diseñó un andamiaje contractual que permitió el retorno masivo del capital multinacional, dando paso a los Convenios Operativos, Asociaciones Estratégicas y Convenios de Ganancias Compartidas.
En la práctica, esto significó una transferencia de la gestión operativa a la inversión extranjera directa acompañada de una reducción drástica de la presión fiscal, en efecto una desaplicación de facto de las tasas de regalías, llegando a reducirse en algunos proyectos al 1%, bajo el argumento de que tales incentivos eran necesarios para atraer capital ante los bajos precios del crudo. Durante la década de los 90, la industria petrolera venezolana operaba bajo una suerte de «Estado dentro del Estado». Mientras el Ministerio de Energía y Minas mantenía la representación formal, PDVSA gozaba de una autonomía financiera y operativa casi total.
Pero con la entrada del siglo XXI comienza un nuevo período histórico y político en Venezuela denominado V República, inicia en 1999 con la llegada del comandante Hugo Rafael Chávez Frías a la presidencia, marcando la adopción de una novedosa Constitución Nacional y el inicio de la Revolución Bolivariana. En la Carta Magna el Estado venezolano asumió, la trinidad de roles en el negocio de los hidrocarburos, conformada por el Estado-propietario de los yacimientos (artículo 12), el Estado-regulador/administrador con la reserva legal de las actividades relativas al uso y aprovechamiento de los hidrocarburos, (artículo 302), y el Estado-empresario/socio, que participa directamente o mediante sociedad con terceros en el mencionado uso y aprovechamiento de los hidrocarburos (artículo 303). Bajo el respaldo del texto Constitucional se consolida la plena «Soberanía Petrolera», respaldada con la nueva Ley Orgánica de Hidrocarburos (LOH) de 2001 que restableció el control político y mayoritario a la nación sobre la industria petrolera. Esta Ley cristalizaba el fin de la coexistencia de múltiples leyes dispersas y la unificación del régimen jurídico en un solo cuerpo.
No obstante, estos resaltantes cambios en los años posteriores surgieron modificaciones. Si la Ley de 2001 fue el cimiento del nuevo orden petrolero venezolano, el periodo iniciado en 2006 representó la construcción de su estructura más robusta de control estatal. La Reforma de 2006 representó la culminación del ciclo de nacionalización de recursos iniciado en 2001, estableciendo un marco de rigidez estatista sin precedentes en la historia contemporánea. Se desarrollaron políticas caracterizadas por la eliminación de cualquier vestigio de autonomía privada y la expansión del control del Estado hacia áreas que, históricamente, habían sido gestionadas por contratistas. Se consagra la Ley de Regularización de la Participación Privada en las Actividades Primarias, su objetivo no fue técnico, sino político-territorial: obligar a la extinción de los «Convenios Operativos» y las «Asociaciones Estratégicas» de los años 90.
Este hito legislativo no solo buscó la recuperación de la soberanía operativa y el control político sobre la Faja del Orinoco, sino que también eliminó la autonomía de gestión del capital privado, subordinando la toma de decisiones técnicas y comerciales a la planificación centralizada del Ejecutivo Nacional. Con ello, se cerró el capítulo de la flexibilidad contractual para dar paso a un modelo de control absoluto que, si bien maximizó la presencia estatal, generó desafíos de inversión y actualización tecnológica que hoy, dos décadas después, obligan a una nueva visión de competitividad.
En mayo de 2009, el Poder Legislador dio un paso más allá de la extracción de crudo, es así como se promulga, la Ley Orgánica que Reserva al Estado Bienes y Servicios Conexos a las Actividades Primarias de Hidrocarburos. Mediante esta Ley, el Estado se reservó las actividades de servicios críticos en el Lago de Maracaibo y otras áreas. Con el transcurrir de los años el incremento del precio del barril llevo al Poder Ejecutivo impulsar otros instrumentos de control fiscal, proclamándose La Ley de Contribuciones Especiales por Precios Extraordinarios de 2013. Este documento conocido popularmente como la «Ley de Ganancias Súbitas», representó el pico de la presión fiscal, establecía impuestos adicionales cuando el precio del barril superaba ciertos umbrales (precios «exorbitantes»).
Pudiese resumir que el bloque Legislativo (2001-2013) creó un ecosistema de hipercentralización priorizando la captura inmediata de renta fiscal sobre la sostenibilidad operativa, derivando en una inflexibilidad contractual que desincentivó la actualización inversión y continuidad de los planes de negocios de las empresas operadoras. A lo que hay que sumarles los daños y perjuicios que las sanciones ocasionaron, restringieron los financiamientos e inversión y, por ende, la paralización de proyectos importantes asociados al mantenimiento y aumento de producción de petróleo en el país.
En efecto, todas estas consideraciones las había analizado en mis años de servicio dentro del Ministerio del Poder Popular de Petróleo (2008-2022) donde como funcionario y autoridad contrastaba las limitantes y realidades de la industria petrolera. De hecho, en el libro Medidas Coercitivas Unilaterales contra la Industria de los Hidrocarburos en Venezuela; Daños y perjuicios, publicado en enero del 2023, plasme una estrategia que indicaba textualmente la necesidad de gestar la Transformación del marco jurídico, en aras de propiciar un entorno competitivo, en pro de fortalecer la industria de los hidrocarburos, que permitiera establecer un government take promedio en la industria petrolera internacional y dar mayor participación operativa, comercial y financiera de los socios de PDVSA.
En el precitado texto, afirmé que Venezuela con una historia de producción petrolera partiendo del pozo “Eureka”, (hoy) dispone de 143 años, por tanto, el Estado está dotado de una capacidad técnica y jurídica consolidada, pero sobre todo de una vasta experiencia nacionalista, que podía sintetizarse en una moderna LOH soberana pero ajustada a la realidad el mercado energético internacional. Que alegría me da ver materializado un cambio visualizado hace unos años atrás.
Ahora bien, haciendo mención a la exposición de motivo de la Reforma Parcial de la LOH “La industria petrolera mundial atraviesa un proceso de transformación profunda que exige de las naciones productoras marcos normativos ágiles, seguros y atractivos para la inversión.” Por tal motivo, el concepto de soberanía ya no se mide únicamente en la propiedad de las acciones, sino en la capacidad de ser competitivos en un mercado global en aumento de la demanda petrolera y un latente cambio de la matriz energética mundial.
El precitado documento refiere que; “la Reforma Parcial de la LOH surge como una necesidad imperativa para presentar una legislación adaptada a los nuevos tiempos y realidades de las industrias, permitiendo el desarrollo conjunto de operaciones económicas dirigidas a maximizar y diversificar la producción de los recursos del sector hidrocarburos, mediante la captación de inversión extranjera, haciendo posible el incremental volumétrico petrolero como parte del Motor Hidrocarburos, con un enfoque en el trilema energético y en la paz productiva.”
Ahora bien, el pasado 28 de enero fuimos testigo de la reforma número 13 de la LOH. El Gobierno ha comprendido que la verdadera independencia no reside solo en el subsuelo, sino en la capacidad del Estado para imponer estándares de vanguardia técnica, fiscal y comercial. El tránsito de la sumisión al resguardo soberano se completa cuando la industria pasa a ser competitiva adaptándose a la dinámica global vigente.
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Por tanto, sin menoscabo de la opinión jurídica que puedan emitir los profesionales en la materia, desde mi formación profesional de ingeniero petrolero y experiencia en el sector de los Hidrocarburos, puedo resumir que la reforma consumada deroga las estructuras rígidas del pasado para dar paso a una industria donde el Estado es el rector estratégico y el privado es el operador eficiente. Esta decimotercera ley protege el equilibrio económico-financiero como un derecho sagrado del contrato, brindando una garantía legal que asegura que el país y el inversor compartan una visión de largo plazo. Bajo este esquema, la rentabilidad del proyecto queda a resguardo de fluctuaciones legislativas o fiscales imprevistas, blindando el capital internacional responsable de la continuidad operativa para que sume a que Venezuela materialice su potencial e incida con determinación dentro de la ecuación energética mundial.
Por tanto, es imperante el rol que desempañará el actual Ministerio del Poder Popular de Hidrocarburos en la actualización del Reglamento de Ley, para establecer y hacer valer el correcto proceder técnico y operacional de la fiscalización e inspección de las actividades a desarrollar por las operadoras, y que estas se ejecuten conforme a las mejores prácticas técnicas disponibles para la contabilidad, aprovechamiento y uso racional de los hidrocarburos producidos, la conservación de la energía de los mismos y el máximo recobro final de los yacimientos.
Para terminar, puedo resumir que en más de cien años de legislación escrita con tinta de petróleo ha existido un zigzagueo entre el entreguismo y el estatismo rígido o tal vez entre el injerencismo y la soberanía, pero las experiencias vividas, la actual geopolítica mundial, la dinámica de la matriz energética y la capacidad de adaptación del actual poder petrolero nacional, presenta para los próximos años una LOH novedosa que sintetiza supremacía estatal y eficacia operativa, pilares indispensables para desarrollar la industria y transformar la potencialidad energética de Venezuela en monetización efectiva de nuestras reservas para garantizar así el pleno desarrollo económico, social y de bienestar para las próximas generaciones futuras de nuestro país.
Con Corazón Petrolero
Germán José Márquez Gil
